2、立足審批與管理并重 堅持問題導向 提升依法行政水平的有力依據

  《實施細則（試行）》施行以來，因存在部分規定缺失或含義不明確、操作性不強等問題，基層在實踐中會遇到審批和執法依據不明確、不充分的情況。例如，停止經營業務的認定標準、持證人擅自停業發證機關應公告的內容和法律后果等情形規定不夠明確，不予延續的具體情形有哪些等不夠明確，給基層行政許可審批帶來困擾，客觀上也存在潛在的法律風險。

  此外，部分行政相對人不規范申辦煙草專賣許可證、不配合煙草專賣管理部門實地核查、超核定許可范圍經營、部分涉嫌違法經營煙草專賣品的持證人通過歇業來規避取消經營資格處罰等行為，在擾亂市場秩序的同時，也給煙草專賣管理部門規范實施行政許可、公平公正監管造成一定困難。

  面對這些問題，迫切需要補充完善相關制度規范作為基層專賣管理人員的許可證審批和監管依據。

  修訂后的《實施細則》第四十二條、四十三條分別規定了生產經營類許可證和煙草專賣零售許可證不予延續的情形；第六十四條明確了屬于停止經營業務的三種情形；第六十五條規定了發證機關對持證人擅自停業公告的內容和法律后果；第二十四條明確規定對涉嫌違法經營煙草專賣品已被立案調查、尚未結案的，可以中止辦理其歇業申請；第三十九條增加了審批機關終止辦理的情形和可以視為申請人撤回申請的情形。  

  此次修訂《實施細則（試行）》的一個重要特點是堅持開門問策、集思廣益。修訂工作啟動后，國家局專賣監督管理司先后三次向行業各級專賣管理部門收集有關意見和建議，充分保障了此次修訂工作的民主參與度和意見建議的廣泛代表性。基層專賣管理人員提出的增加不予發證的情形、規定申請停業的期限起點、明確《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條第一項規定的情形等意見，均被采納吸收進《實施細則》。

  例如，《實施細則》第十九條規定了未領取煙草專賣零售許可證經營煙草專賣品業務被追究刑事責任，在3年內申請領取煙草專賣零售許可證的，不予發證；第二十三條規定了生產經營類許可證持證人停止經營業務3個月以上、煙草專賣零售許可證持證人停止經營業務1個月以上的，應當提出停業申請；第五十七條、五十八條分別規定了生產經營類許可證持證人和煙草專賣零售許可證持證人屬于《煙草專賣許可證管理辦法》第四十四條第一項規定的情形。 

  通過對行政許可工作中的薄弱環節、難點問題進行細致梳理，《實施細則》完善了許可證管理各項制度，進一步規范了許可依據、申請條件、辦理程序、監管事項等內容，通過推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合，切實提高依法行政能力和水平。

  3、加強合理布局管理 強化后續監管 營造健康有序市場環境的保障機制

  近年來，全國煙草專賣零售許可證數量增長較快。為指導各地煙草專賣局科學精準制定零售點合理布局方案，保持零售戶數量合理穩定，防止零售戶無序過度競爭，《實施細則》新增了四條與零售點合理布局管理有關的條文，將該方面的要求加以明確。

  1） 《實施細則》規定了零售點合理布局規劃的制定要求、布局方法、放寬限制的情形和合理布局的適用規則，明確提出了“組合運用數量、間距和其他符合當地實際、科學合理的布局模式”“堅持零售戶總量與煙草制品消費需求相適應”等要求，明確規定了三類可以放寬數量、間距要求的情形，允許各地煙草專賣局視當地實際自行決定是否放寬以及放寬的幅度，并規定了經營場所的安全要求和中小學、幼兒園周圍的限制規定等不得放寬。

  2）《實施細則》堅持審批與監管兼顧，既符合上位法的規定又解決實際問題。《實施細則》進一步細化許可證后續監管，針對現實中出現的利用自動售貨機以外的自動售貨形式銷售煙草制品以及將煙草制品作為兌換禮品或抓娃娃機抓取獎品的現象，明確規定“利用自動售貨機或者其他自動售貨形式，銷售或變相銷售煙草制品的”，發證機關可以責令持證人暫停煙草專賣業務，進行整頓，直至依法取消其從事煙草專賣業務的資格。

  3）同時，針對司法實踐中存在的“非法生產經營煙草專賣品數額在5萬元以上或者違法所得數額在2萬元以上或者非法經營卷煙20萬支以上，未被追究刑事責任的”情形，《實施細則》也將其納入責令停業整頓直至取消經營資格和不予延續的細化情形中。《實施細則》還將“煙草專賣零售許可證持證人營業執照被注銷的”作為注銷許可證的情形之一，通過科學細化監管措施，進一步健全市場退出機制，維護進退有序的卷煙經營市場環境。

  4）結合新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》，《實施細則》增加了幼兒園周圍不得核發煙草專賣零售許可證的規定。同時，第五十條規定，“煙草專賣零售許可證的持證人不得向未成年人銷售煙草制品，對難以判明是否是未成年人的，應當要求其出示身份證件”，對保護未成年人合法權益作出明確要求。此外，根據《中華人民共和國民法典》關于“期間”和“書面”的規定，《實施細則》第七十七條、七十八條分別對“期間”和“書面”進行了規定。

  束之有繩，約之有度。《實施細則》的修訂，對于持續提升依法行政的公信力、執行力和服務水平具有重要的現實價值，對于提高行業制度體系的合法性、規范性、統一性、完備性、適用性具有重要意義，為推動行業依法行政向制度化、規范化邁進奠定了堅實基礎。